走私和賦稅之間的關聯及執法現況之研析—菸品走私為例

by  文毅

摘要

非法貿易的範圍和定義依據世界衛生組織（WHO）框架公約煙草控制的第1條規定，指為「任何經法律禁止的活動或行為，其過程涉及到生產，出貨，收據，持有，分發，銷售或購買，包括意在便利或協助此類的任何活動或行為」。非法貿易通常表現為三種主要的和相互關聯的方面：走私，假冒和地方稅收迴避產品。這是已經成為了一個全球性的現象，涵蓋各大洲，無論高收入或低收入國家無一倖免。香煙，被高度徵稅，便於運輸，並擁有一個利潤豐厚的風險回報比率，是世界上非法貨物中易最販賣的產品之一。

壹、前言

非法貿易從經濟學層面的需求和供給理論而言，消費者希望購買廉價的產品，節省資金（需求）；不法分子則想逃避稅收，獲取高額利潤，因此冒著被捕獲及懲罰的風險供應低價香菸給有需求的人。所以造成走私的成因包括不平衡的稅務政策，高低稅賦的差距在鄰近的轄區更加突顯，或因保護主義政策、貪污執法不力的司法人員、多孔的邊界，可以利用各種方式走私進來，例如小額(跑單幫)的非法進口，透過其他較低消費稅的國家進入賺取價差，這也是所謂的螞蟻交易；另一較大型的走私方式是利用貨櫃等、再者因為網路的發達，網路交易也成為最新銷售私菸的管道方式。

私菸造成的損害除了政府財政稅收的損失外，對國民健康影響尤鉅，例如它的焦油/尼古丁含量超量，根據衛報報導假冒香菸被發現含有砷，老鼠屎等；世界海關組織（WCO）表示私菸的海綿鈦含有毒的氯氣。再者非法私劣菸以牟利為主，完全無視政府因禁止銷售菸品給未成年人之法律規定，對於合法菸商的傷害亦頗深，低價傾銷、免去廣告費、人事費、造成市場競爭機制失調，對品牌的商標、專利權等造成傷害，更影響國民就業機會。除此之外，根據世界經濟論壇在2012年指出，私菸背後經營者很可能透過暴利，做為非法犯罪活動的經費來源，進行世界恐怖攻擊活動。

貳、討論--世界衛生組織建議菸品稅應佔香菸售價之七成

世界衛生組織（WHO）在2003年訂定了一個「菸草控制框架公約」（Framework Convention on Tobacco Control，簡稱FCTC），並於2005年生效，目前已簽署了174政府，且對該簽署國具有約束力。此公約內的協議主要目的旨在遏制非法菸品貿易。該協議的三個主要因素是供應鏈安全，犯罪和執法，以及國際合作。

根據「框架公約聯盟」（Framework Convention Alliance）的統計，2006年的雪茄市場中有11%的走私，造成了年稅收400億美元的損失。根據安侯建業聯合會計師事務所（KPMG）估計，2011年歐盟有10.4%的非法走私香菸，造成的稅收損失高達113億歐元。如果各國政府在相對短的時間內決定大幅提高消費稅，它很可能會引起非法貿易活動，包括走私香煙。因此，盡可能地，增加的程度相同，應在一個較長時期和以可預測的方式，以避免衝擊到煙草市場價格。因此世界衛生組織出版「煙草稅管理技術手冊」（Technical Manual）在2008年公佈香菸售價和稅率的數據，建議每個國家要符合70%的稅率，它會造成以下影響：

一、總體來說，符合70%的稅率會在不同國家中產生不同的影響，但都無法避免的是會發生消費者購買力下降以及走私活動激增的情形。

二、當高單價菸的零售調高，低單價菸的零售價將被調整的更多（反應稅務調整、銷售及人事等成本），當差距被拉大的時候，更助長了走私活動的猖獗。

三、在採行70%消費稅率的9個國家（保加利亞、汶萊、古巴、斐濟、緬甸、波蘭、 塞席爾、斯洛伐克和委內瑞拉）中，有3個為歐盟成員國，剩下的6個國家人口總數加起來也僅佔全球總人口的1.3%，並沒有造成太大影響。例如古巴，仍然保持每包菸0.3美元的價格，是全球中菸價最便宜的國家之一。

事實上「煙草稅管理技術手冊」關於消費稅的數據與全球消費稅現狀亦有不小的落差，而落差產生的原因有很多，例如經濟發展、地理位置、財政和社會政策、替代產品的可用性和非法貿易。在不同的環境下，如果一昧遵循將導致國家財政自由受到限制。

參、研究方法--菸品稅率與稅收、零售價、購買力關係

儘管菸品稅、消費者購買力、與走私市場間的關係環環相扣，但是仍有許多國際組織（包括世界衛生組織WHO以及世界銀行World Bank）長期以來，仍以「提高菸品稅」做為抑制吸菸人口及菸品市場最直接的手段。但在WHO出版的「前進的世界」一書主張「影響消費者購買意願的是香菸零售價，而非每包菸的香菸稅收金額。進一步來說，菸品稅的制定對於控制吸菸人口來說影響並不大。因此，建議最佳的菸品稅收政策，應將菸品稅的目標訂在70%（菸品稅和總銷售額的比例）。

一、賦稅（稅率）與稅收之間的關係  香菸稅金的數額應以實際收到的稅金來計算，這是因為消費稅區分各種不同階級的稅率。

Figure 1: Excise tax incidence vs excise yield on comparable international brand cigarettes in 2011Q1

英國徵收65%稅率（圖1左），塞內加爾只徵收15%稅率（圖1右），但與實際稅收毫無相關。例如澳洲在實際菸品稅金與英國不相上下，但是澳洲的菸品稅率僅在中間排名而已。

二、消費稅與香煙的零售價格的關係  最高稅率國家其香菸零售價並非最高。事實上，一些較低消費稅率的國家，香菸零售價可能屬於較高的那一個族群，原因在於，許多開發中國家實施「增值稅制度」的關係，有時甚至課徵到極高的稅率。

Figure 2: Excise tax incidence rate and retail price for comparable international brand cigarettes in 2011 Q1

在瑞典消費稅率50.2%，而總稅率更高達70.2%，在這樣的稅率下，一包香菸的零售價格為8.06美元。與之相較，古巴並未採行「增值稅制度」，它的消費稅省去加乘其他稅率的規定，而直接反映在價格上。因此儘管古巴的消費稅率為87%，但是它每包香菸的零售價卻低得不可思議，每包香菸僅0.3美元。

三、消費稅率與香菸購買力間之關連性  藉由每人每日可支配收入來推算香煙的購買能力。舉加拿大和義大利為例，即使課徵極高的稅率，但是跟印度和南非這些低稅率的國家比起來，即使印度南非的香菸較為便宜，但是加拿大跟義大利的國民的香菸購買例仍然強於印度南非。

Figure 3: Relationship between excise incidence and affordability of international brand cigarettes in 2011Q1

上開分析可得知消費稅率不具制定香菸政策的參考價值，建議提高菸品稅以降低消費者的購買力，但是對於高達70%菸品稅與降低購買力之間的關連性尚屬無法證明。

肆、結論--如何扼止菸品走私

在過去20年中，世界各國大都採取課徵（調高）菸品稅收的政策，如加拿大、英國、法國、德國、馬來西亞以及加入歐盟的國家；其他如日本、義大利和美國，較少採用的調高菸品稅率，從這些經驗可以得出一個結果：提高消費賦稅，而不考慮消費者的購買力是不利於煙草市場，它會損害政府財政收入，並有可能導致非法市場的發展。菸商應該由政府進行協商，以確保最佳時機實施執法政策和稅收變化。煙草業也可以透過與海關共享關鍵信息，並與政府機構緊密地合作，促進執法活動和加強控制的成功。

在許多國家菸品繳納的高稅率是促進政府收入的來源之一，它是一個非常特殊且重要的商品市場。因此，建立菸品市場的性質變化和影響機制是很重要的。這些因素包括對人民的教育及減少需求；非法供給與查緝強度；最後，政府政策，稅收和消費行為。

政府設定的稅率應考慮到經濟的發展，像是普通消費者的購買力和鄰國稅率水平。由各國的經驗來看，突如其來的加稅很有可能會導致非法貿易的成長（例如，G7經驗從1995年至2010年，提高了菸品稅率，導致了非法交易市場的擴大，如下圖）。吸菸會上癮，健康教育委員會通過煙草預防與貧窮國家網絡（2004年，第1頁）之研究，表示成年人中，吸菸與社會結構的教育程度，收入和職業類別有關。那就是，吸菸人口大部分集中在中低收入的工人階級。賦稅（稅率）或價格及個人收入會減少消費者購買合法菸品，轉向購買廉價的私劣菸品，從而創造一個非法菸品市場。

為了有效扼止走私，政府立法必須明確、簡單和容易地讓菸商及人民理解和執行，而且必須提供執法者足夠的權力去採取行動。除了行政要求外它必須包括：

一、清楚的罪行，並適當的處罰（刑罰法定主義）；

二、所有查獲非法菸品作一系統的破壞，從上游原材料至製造設備等；銷毀查獲的非法菸品，並透過稅務處罰沒收資產；

三、有效的認證和供應鏈的控制（即包括製造業，批發和零售訂發許可證和安全標誌，如防偽或特殊印花等）；

四、與其他國家或國際機構及菸商共同建立信息交流平台，對走私活動的人、地、物等分享給執法機關；

五、強有力的保障措施，對品牌擁有者設定產權不容侵犯的規定。

在政府司法單位嚴格打擊非法貿易的執行下，有一件事是肯定的，只要非法貿易的菸品提供了高利潤低風險且又有一個消費的現成市場，走私集團一定會找到一個方法來繼續他們的貿易。

伍、參考文獻

Nagy, J. (2012). Tackling cigarette smuggling with enforcement: case studies reviewing the experience in Hungary, Romania and the United Kingdom. World Customs Journal, 6, 29-39.