5/03/2016

CCSBT:台灣漁業實體,名稱空前絕後

成立於1994年,唯一以單一魚種為管理目標的漁業組織——南方黑鮪保育委員會(Convention for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, CCSBT )在2001年第7屆年會通過「建立延伸委員會及延伸科學委員會」決議,接受臺灣以捕魚實體成為延伸委員會會員,並於2002年正式成為延伸委員會會員。


CCSBT,南方黑鮪保育委員會,最特別的地方是他的目標針對"單一物種",應該是各個漁業組織當中目標物種最少的。當然,後期開始關切海鳥、鯊魚等其他生態相關物種,但也就是僅止於關切,真正的目標還是南方黑鮪,評估、保育、管理都僅針對他,不像其他組織,動輒近十種,難怪日本官員Miyahara有次半開玩笑的說,既然只管一種,也不用每年評估,比照奧林匹克運動會,四年一次就夠了!
CCSBT成立於1994年,由日本、澳洲與紐西蘭三方草創,紐澳是沿岸國,日本則是遠洋國,早期常到紐澳水域內合作。台灣本來並沒有多少產量,在CCSBT成立後,開始注意到此種單價高的鮪魚,有些於印度洋作業的長鰭鮪船嘗試捕撈,累積經驗之後,產量慢慢提升到一千多公噸,因而興起加入CCSBT的念頭,而韓國產量與台灣相近,也想加入。
對於韓國來說,加入不會是問題,所以,韓國很順利於2001年加入成為會員。對於台灣來說,再度面臨參與身分的議題,漁業署希望儘速加入,因為當時菲律賓、印尼也有意加入,台灣擔心會員增加之後,會使問題更複雜、配額競爭更激烈。而日本也擔心台灣捕撈南方黑鮪過量。在當時會員不多的情況下,理應較好商量,但是幾個會員國多遵循一個中國原則,雖然中國並非會員,但他們也不想修改公約,避免橫生枝節,或者耗費太多時間重新批准新公約。權宜之下,會員們發明出一種頗具創意的方法-延伸委員會(Extended Committee)”,也就是在原有的委員會下設新的延伸委員會,邀請台灣成為延伸委員會的延伸會員,在此同時,將委員會虛級化,必須經過延伸委員會同意的案子才能送到委員會通過,科學次委員會亦然。換言之,過去每年召開委員會決定CCSBT的管理措施,當通過本決議後,開會程序變成 1:委員會開議;2.延伸委員會開議、討論、決議; 3. 委員會通過延伸委員會決議,會議結束。
在此模式下,眾會員們認為不需要修改公約,可經由換文(Letter of Exchange)以及修改議事規則,增加Rule 3A的方式即可完成。台灣可以幾乎等同會員,在延伸委員會內享受相同的權利義務,當然也要繳會費,只是沒有會員身分。至於名稱,也很有創意,折衷稱為 Fishing Entity of Taiwan,亦前所未聞(迄今尚無來者)
這樣的模式,你覺得好不好?能不能接受?
各方意見分歧,此身份看似"Commission member", 實踐上也是,因為延伸委員會不通過的決議、委員會不能通過。然而,外交部法學專家反對,因為此形式不符合傳統國際法(實際上,台灣的參與不也都不是依循傳統國際法)。在延伸委員會之下,身分終究還是"觀察員",而且在「決議」內規範,效力低於「公約」,怕隨時有變數。
對於是否接受此種模式,國內各單位沒有共識,外交部只說一定要加入,漁業署怕錯失機會,也支持此模式。公會代表也支持。因此,在20014月的特別會議上,決定接受,之後於2002年1月通過決議,8月30日換文。事後證明,當時的決定是明智之舉,因為隨即面臨資源狀況不佳,各國配額都而被調降。如果當時沒有加入,恐怕要爭取配額是難上加難。
正因為通過此決議,以及CCSBT的會員結構,台灣一路走來能夠基於本決議獲得較平等之對待。而且,或許也因為這樣,即便CCSBT每年寫信歡迎中國加入,但中國始終不願意加入。因為新會員的加入有兩個附帶條件,其中一個是需要經過延伸委員會(包括台灣)的同意。再者,因為南方黑鮪配額量有限,新會員能分的也不多。
所以,對台灣來說,此身份算是不滿意但可以接受。當然,法政學者的顧慮是對的,當初歐盟要加入會員時,也修改有關REIO(Regional Economic Integrated Organization)的決議文,顯示決議的修改難度不高,使得這種身分,有如沙灘上的城堡,因此,台灣也特別在CCSBT強調,該種身分不能溯及既往。再者,以目前的實踐,台灣可以擔任延伸委員會"主席",不若WCPFCIATTC不能擔任主席,比起實際的權力內涵,已經是能夠真正展現作為完全會員的權利義務最佳的模式。包括台灣在20052010年兩度在台舉辦CCSBT延伸委員會年會。又因為循例委員會必須在會員國開,紐西蘭堅持不能在台灣開"委員會",因此CCSBT又發展出一套奇特的模式,各國代表到東京成田機場開委員會開幕,之後飛到台灣開延伸委員會,延伸委員會結束之,再到東京閉幕後返國,此種模式用在2005年、2010年。今(2016)年再度在台灣舉辦,各國不想在舟車勞頓跑兩趟成田機場,想用通訊方式確認就好。原本印尼(今年副主席)反對,經大家動之以情、說之以理之後,終於同意以書面方式處理委員會開閉幕。
隨年代變化,CCSBT開始思考要修約,讓歐盟以REIO的方式正式參與。而且,現行的一致決制度,當會員數變多,之後通過決議的難度會增加,影響台灣身分的變數也可能會增加。所以,外交部也開始思考倘有機會能以fishing entity的方式成為會員,可能也是提升身分的機會。

CCSBT管理

CCSBT管理的物種就只於南方黑鮪,為此付出非常高的研究能量,蒐集資料鉅細靡遺。在20059月科學委員會上,日本的實際捕撈量被澳洲發現超過申報量,成為繼台灣在大西洋超捕大目鮪之後,另一樁大宗漁船超捕案。日本與澳洲合組獨立小組,於2006年到日本檢視所有資料、進行調查,結果顯示日本漁船超捕SBT屬實,日本只好接受削減配額的決定,但不希望在決議中凸顯為單一國家超捕的問題,而希望是針對南方黑鮪資源下降而採取的保育措施,所以,日本又拉著台灣跟韓國陪著減配額。當然,日本原本漁獲量就最多,也減的最多,從六千公噸減到三千公噸。此爭議發生於2006年,台灣同時面臨在ICCAT需要日本支持我國恢復配額,所以台灣南方黑鮪配額也就勉強跟著從1140 公噸變成1000公噸。
好在,因為SBT資源慢慢恢復,所以配額有稍微增加,包括台灣也在2015年恢復到1140公噸,只剩日本因為當年超捕太多了,到現在還在減配額,要等到大家都恢復配額,之後日本才能恢復配額,比起來台灣能在一年恢復配額算是不錯的了但究竟日本超捕多少?因為日本拒絕對外公開調查報告,所以迄今是個謎。此亦為CCSBT的特色,會員們需要繳交非常詳細的資料,細到每一尾南方黑鮪的資料都必須繳給秘書處,但絕大多數的資訊都列為機密,外人難以一窺究竟,答案只在當年日本團與澳洲團的機密文件裡吧!
CCSBT特別之處不僅止於只管一種,他對於開發中國家似乎也不如其他組織般眷顧。多數的國際組織估計會費的時候,會考量各國的經濟實力,在收取基本費之後,按照各國的漁獲量比例,以GDPGNI分級權重收費。因此,同樣產量的已開發國家必須繳交的會費會比開發中國家高。而在分配配額的時候,沿岸國也通常會擁有優勢,特別是沿岸開發中國家。不過,這些優待在CCSBT都免談!
澳洲、紐西蘭、印尼、南非的EEZ內都是SBT產卵場,但印尼不因為是開發中國家就能夠取得較多配額,特別是印尼遲至2008年才加入,然因為當時資源不好,2009年就開始減配額,使得印尼僅有七百多公噸。加上印尼的小型船不少,違規事件也不時發生,雖然在CCSBT會中不時會被檢討,但也因為印尼的特殊狀況,往往也就不了了之,沒有特別的處分措施。
倒也別以為只有印尼違規,澳洲同樣遊走於邊緣,澳洲宣稱其娛樂漁業的產量高達二百多公噸,但因為這些娛樂漁業的漁獲量不能販賣,因此不列入配額。想想,南非、菲律賓也不過數十公噸配額能捕,澳洲卻可以因為娛樂漁業釣上二百多公噸而不以為意。也不禁令人為南非、菲律賓等國的漁民抱屈。

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